23/05/2023
Speedagro Vs. Comuna de Arequito: La facultad de los Municipios y Comunas para legislar en materia ambiental en la Provincia de Santa Fe.
Introducción.
En Speedagro S.R.L. c/ Comuna de Arequito, podremos analizar en profundidad la aplicación del principio precautorioy a su vez, nos permite desplegar la cuestión de las facultades de los municipios para legislar en materia ambiental, debatiendo sobre los criterios para la distribución de las competencias en el interior del Estado Federal.
La reforma constitucional de 1994 incorpora a nuestra Carta Magna el Artículo 41. Dicha cláusula consagra el derecho de toda persona a un ambiente sano y equilibrado, en vistas de lograr un desarrollo sustentable, sumado a su correlativo deber de preservarlo, e indica en su tercer párrafo que: “Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.”
A raíz del mandato que establece dicho artículo, la Nación dictó diversas normas ambientales, entre ellas se encuentra la ley número 25.675, conocida como Ley General del Ambiente. Dicha norma fija los principios con que se debe guiar la política ambiental nacional, estableciendo que: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costes, para impedir la degradación del medio ambiente”.
El presente fallo habilita el análisis crítico de institutos tales como el ejercicio del “Poder de Policía local”, el “Federalismo de Concertación”, el “Federalismo Ambiental” y su vinculación con el “Principio Precautorio”, dando cuenta de la complejidad que reviste el estudio del Derecho Ambiental.
Además, trae una innovadora mirada que moderniza y compatibiliza el concepto de federalismo con la protección ambiental en torno al denominado “federalismo ambiental”.
Frente a este escenario, me pregunto con Esain (2008), si una norma complementaria ambiental, en este caso, dictada por una comuna, se podría impugnar por ser demasiado protectora argumentando que esta afecta el libre comercio. La línea divisoria entre las potestades nacionales, provinciales y locales es entonces el interrogante clave en este campo.
El cuidado del ambiente remite a una inmanente interjurisdiccionalidad y su relevancia social es indiscutible (Mira, 2016). Se observa en la actualidad un fenómeno generalizado de concientización de los gobiernos por la problemática del Medio Ambiente (Gambier y Lago, 2006), en especial la regulación del uso de agroquímicos, transformando a la Comuna de Arequito en pionera en el país, tras la prohibición del uso de fitosanitarios tóxicos y muy tóxicos, no solo en su ejido urbano, sino en todo su distrito, profundizando los alcances de la ley provincial 11.273, que regula el uso de fitosanitarios.
Hechos de la causa.
En vía administrativa, Speedagro SRL, solicita la impugnación de la Ordenanza 965/11 que prohíbe el uso de productos fitosanitarios de banda roja en todo el Distrito de Arequito y el uso de coadyuvantes a base de Nonifenol Etoxilado. El Recurso de Reconsideración fue rechazado por la Comuna de Arequito.
Esto da lugar a la apertura del proceso judicial, que se inicia con la interposición de un Recurso Contencioso Administrativo ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 2, tendente a que se anule parcialmente la Ordenanza N° 965/11, en sus arts. 7 y 9, por considerar que los mencionados artículos no respetan la competencia nacional y provincial.
Sostiene además la recurrente, que el SENASA (Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria) fija el carácter de los productos y es la provincia quien controla su aplicación, pudiendo los municipios sólo legislar acerca de las excepciones y los radios urbanos. Alega asimismo que la Ley 2439 no autoriza a la Comuna a prohibir la aplicación de productos fitosanitarios.
Agrega que el fallo impugnado, si bien toma la directiva 53 de la Comunidad Europea, que regula la comercialización y uso de determinadas sustancias y preparados peligrosos -entre ellos, se encuentra el Nonilfenol Etoxilado-, no tiene en cuenta que el producto cuestionado respeta en su proporción el umbral que establece dicha directiva.
Solicita también una medida cautelar, por considerar que el cumplimiento de la ordenanza atenta contra el libre comercio y puede ocasionar perjuicios graves o de difícil reparación.
La Cámara de lo Contencioso Administrativo N° 2 no hace lugar a la medida, fundamentando su decisión en que la materia regulada en la ordenanza se vincula con potestades propias del ejercicio del Poder de Policía de la Comuna.
Contra dicha resolución, la accionante interpone recurso de inconstitucionalidad y de casación ante la misma Cámara, que deniega los recursos interpuestos, sosteniendo en su decisión que no se pudieron rebatir los fundamentos dados por el Tribunal respecto que se trataba del ejercicio del Poder de Policía municipal.
Esto motivó la presentación en queja ante la Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe, compuesta por los por los Jueces: Daniel Aníbal Erbetta, Roberto Héctor Falistocco, María Angélica Gastaldi, Rafael Francisco Gutiérrez, Mario Luis Netri y Eduardo Guillermo Spuler.
La decisión del fallo no fue unánime. Por un lado, los Jueces Falistocco, Erbetta, Netri y Gastaldi, esta última por su voto, rechazaron la queja interpuesta. Mientras que, los Jueces Gutiérrez y Spuler, en disidencia, votaron para admitir la queja interpuesta.
Los Jueces que fallaron en mayoría consideraron que el Artículo 41 de la Constitución Nacional ordena la complejidad de las competencias ambientales en un país federal. Es el Estado Nacional el encargado de dictar leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental, mientras que los Estados Provinciales tienen la facultad de complementarlas.
Argumentan que lo dicho por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo "Mendoza, Beatríz Silvia y otros c/ Estado Nacional”, serán los parámetros de ponderación judicial que oficiarán como guía orientadora en este fallo. Advierten asimismo que los recaudos formales de la impugnación no logran desvirtuar los fundamentos del A quo al desestimar los recursos de inconstitucionalidad y casación.
En cuanto a los planteos de la recurrente sobre el ejercicio del poder de policía municipal, se expresan de acuerdo a los criterios de la misma Corte en fallos anteriores donde afirman que el municipio conserva su Poder de Policía en la medida que la Constitución Provincial y la Ley Orgánica de municipios se lo asignen, ejerciéndose de manera coordinada y concurrente en todo el ámbito de su territorio, y que tal concurrencia basta para disipar el agravio planteado en el recurso
Agregan en este sentido, que existe suficiente fuente constitucional y legal para las respectivas competencias locales, en tanto no se opongan, obstaculicen ni resulten claramente incompatibles con otros poderes del gobierno.
Finalmente, consideran la aplicación del Principio Precautorio o “In Dubio Pro Ambiente” establecido en la Ley General del Ambiente, respuesta suficiente, avalando la prohibición dispuesta en los artículos 7° y 9° de la ordenanza 965/11.
El voto en disidencia parcial de la Jueza Gastaldi, expone que la recurrente no desmerece los fundamentos brindados por la Cámara, cuando apreció que no hubiera irrazonabilidad en el ejercicio del poder de policía local, en el marco de las facultades concurrentes.
Mientras que, quienes votaron en disidencia total, consideran que los planteos pueden configurar hipótesis con idoneidad suficiente para operar la apertura de la instancia extraordinaria sin que ello implique adelantar opinión sobre la sustantiva improcedencia de la impugnación.
Análisis del Autor.
El Artículo 41: La distribución de competencias en materia ambiental.
La reforma constitucional de 1994 trajo una gran novedad en materia de derecho ambiental. La incorporación del artículo 41, en palabras de Del Campo: “pone en cabeza de todos los habitantes el derecho a un ambiente adecuado, que la Constitución califica como “sano y equilibrado”. Un derecho que, -por otra parte- se presenta en su naturaleza bipolar en tanto establece un derecho y un deber: el de preservarlo” (2006. p1).
Paralelamente, recae en las autoridades la responsabilidad de proteger este derecho, la utilización racional de los recursos naturales, preservar el patrimonio cultural y natural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
El artículo 41, en su párrafo tercero, distribuye las competencias en materia ambiental. Por un lado, a la Nación se le atribuye la facultad de dictar normas de presupuestos mínimos, mientras que corresponde a las provincias complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales. Así, las competencias en materia ambiental son bien determinadas, estableciendo una facultad concurrente entre la Nación y las provincias.
De acuerdo con Bustamante Alsina, “las legislaturas provinciales deben dictar las necesarias normas complementarias de aplicación en sus respectivas jurisdicciones, de manera de hacer efectiva esa protección constitucional adecuándola a las modalidades y particularidades del medio ambiente y desarrollo propios de cada una de ellas” (1995, p.65).
Ante este marco jurídico, nos interrogamos con Berros (2016, p. 134), acerca de cuáles serían las competencias locales para legislar sobre riesgos de naturaleza controvertida, lo que se canalizaría dentro del plano de las regulaciones relativas a la naturaleza y la salud.
La respuesta nos la brinda la Jueza Gastaldi quien, en su voto en el fallo “Sanitek”, sostiene que el artículo 41, al referirse a las “autoridades”, abarca desde los titulares de los tres departamentos del gobierno federal hasta los gobiernos provinciales y municipales. Agrega, citando a Hernández, que el mencionado artículo no obsta a la concurrencia de facultades manteniéndose en sus propias esferas jurisdiccionales y permitiendo su coexistencia legislativa.
Tal argumentación resulta convincente. La determinación de políticas públicas en materia ambiental corresponde a la Nación, en concurrencia con los gobiernos provinciales y municipales.
Poder de policía ambiental
La máxima “Pensar Global y Actuar Local” cobra sentida relevancia en materia ambiental. El medio ambiente no puede ni debe ser concebido de manera fragmentada o discontinua, así resulta menester que la legislación ambiental refleje las características de cada región (Esain, 2004, p.7).
De esta manera, podemos decir que el Gobierno Federal,con su facultad de dictar normas de presupuestos mínimos, es el encargado de pensar en manera global, mientras que las provincias son quienes deben actuar localmente, pudiendo ser más rigurosas en la fijación de límites y estándares de protección ambiental.
Respetando, de esta manera, las características nacionales y haciéndose uniforme el sistema nacional global. Es decir, ejerciendo su potestad de complementar las leyes nacionales de presupuestos mínimos.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación en el fallo “Villivar” entiende que complementar: “supone agregar una exigencia o requisito no contenido en la reglamentación complementada” (CSJN, 2007, Villivar, Silvia Noemí c. Provincia de Chubut y Otros). Dicha facultad también cabe para los gobiernos municipales, de acuerdo a la autonomía que dentro de cada provincia se les debe asegurar, tal como lo establece el artículo 123 de nuestra Ley Fundamental.
Speedagro S.R.L. en su planteo, cuestiona la potestad de la comuna para ejercer su poder de policía en materia ambiental. En este sentido, coincidimos con Arcocha (2008, p. 293), en que si los municipios, en este caso comuna, no ejercen su poder de policía en materia de ecología, omiten el cumplimiento de una función que les es propia y distintiva, y que está sustentada en el artículo 45 inciso 1 de la Ley Orgánica de Comunas de la Provincia de Santa Fe.
Así lo interpretó el Máximo Tribunal de la Provincia de Santa Fe, a diferencia de lo hecho por su par de la Provincia de Córdoba en el caso “Chañar Bonito S.A. c/ Municipalidad de Mendiolaza s/amparo” (Supremo Tribunal de Justicia de Cordoba, 2007), donde el Tribunal Superior Cordobés declara la inconstitucionalidad de una ordenanza dictada por el Municipio de Mendiolaza,que prohíbe no sólo el uso sino el tránsito, comercialización, distribución, fabricación, etc., de productos agrotóxicos en su territorio, por entender que las potestades de regulación y fiscalización propias del ejercicio del poder de policía de la comuna en materia de salubridad, deben subordinarse al régimen jurídico vigente en el Estado federal, y que la temática de los agroquímicos desborda los intereses locales de los municipios al involucrar cuestiones que interesan a la Nación toda.
La prohibición establecida en la Ordenanza de la Comuna de Arequito es acotada y circunscripta, y diverge de la prohibición establecida por el Municipio de Mendiolaza, esta última tan radical que podría afectar la perspectiva de ejercicio del derecho al trabajo, a las actividades lícitas y al ejercicio del comercio. Tal divergencia se sustenta en la “proporcionalidad de la medida”, elemento medular del principio precautorio (Berros, 2013, p14).
Federalismo Ambiental y Federalismo de Concertación. Facultades concurrentes
La reforma constitucional de 1994 establece en su artículo 124 in fine que “corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”, fortaleciendo el federalismo en nuestro país y otorgando a las provincias el dominio exclusivo de los recursos naturales que se encuentran en su territorio.
El artículo 124 de la Constitución junto con el anteriormente mencionado artículo 41 sirven de base para analizar el Federalismo Ambiental, entendido como “diseño institucional, fundado en un esquema de competencias concurrentes que otorga predominio normativo a la nación y primacía ejecutiva a las provincias, dando lugar a lo que algunos autores llaman federalismo concertado” (Gutiérrez, 2012, p. 154).
La interpretación coherente de dichos artículos importa reconocer facultades estatales concurrentes para regular el uso racional de los recursos naturales, con el fin de su preservación por parte del conjunto social, con sustentabilidad y cuidado del medio ambiente (Rebasa y Carbajales, 2011, p. 5).
Repartida entre lo mínimo y lo máximo, en esta categoría especial de competencias concurrentes; los contenidos mínimos son propios del estado federal, y las normas complementarias de competencia provincial son la añadidura para maximizar lo mínimo (Bidart Campos citado por Gago y Gomez Zavaglia, 2016, p. 5).
De este modo, de acuerdo con Esain (op. Cit. p. 8): “se ha dejado de lado la clásica competencia legislativa concurrente en la que el Estado federal y el provincial confluían sobre una misma materia y dirimían sus conflictos sólo a través del principio de supremacía del orden federal. Este esquema hoy ha sido completado por el de complemento”.
Con la reforma de 1994 el esquema de complemento se instaura plenamente en nuestra Constitución. El mismo deriva del llamado federalismo de concertación, o federalismo cooperativo, en palabras de Raschetti (2017, p. 60): “una competencia plural, jerárquica y sustantiva entre Gobierno Federal y las provincias”, oponiendose al “federalismo clásico, donde la separación de las dos esferas políticas se daba de manera más pronunciada”(Esain, 2004, op. Cit. P. 6).
Nuestro federalismo “distribuye competencias normativas y ejecutivas entre los tres niveles de gobierno, responsabilizando a los tres por la implementación de las políticas ambientales” (Gutierrez, 2012, p. 165). El requisito de concertación de políticas federales entre el orden nacional y los órdenes locales será de carácter excluyente (Esain, 2017, p.55). En este sentido, Frías retoma las palabras del constitucionalista italiano La Pérgola, quien sostiene que “el Federalismo ya no es estático, pura y estrictamente normativo, sino contractual: partiendo de acuerdos entre la Nación y las Provincias, o entre las provincias entre sí. Se desarrollan así políticas intercomunales, y la gestión es marcadamente intergubernamental” (2001, p. 1).
Ley General del Ambiente. Presupuestos Mínimos.
En virtud de lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Nacional, se promulga en el año 2002 la Ley General del Ambiente N° 25675. Dicha norma no sólo es una norma de presupuestos mínimos, también “abreva en nuestra organización federal, considerando el concepto de presupuesto mínimo y su determinación en virtud de la distribución de competencias Nación-Provincias, proveyendo por ende el andamiaje institucional básico sobre el cual deben sancionarse e interpretarse las leyes sectoriales de presupuestos mínimos” (Sabsay Di Paola, 2002, p1).
La Ley 25675 en palabras de Zaffaroni y Maqueda, “determina los principios a los que debe ajustarse toda política ambiental y los cuales impregnan la interpretación y la aplicación de la norma en cuestión” (CSJN. 2004. “Asociación Superficiarios de la Patagonia (ASSUPA) c/ YPF S.A. y otros s/recomposición del medio ambiente”).
Cuando hablamos de principios debemos resaltar su doble función: actúan tanto en la aplicación del derecho, función a la que deben ceñirse los jueces; como en directrices para la creación de derecho, funcionando como “cuña expansiva para lograr el desarrollo, fortalecimiento y consolidación de las técnicas, medidas y regulaciones propias o adecuadas para el ensanchamiento de la frontera de la especialidad” (Lloret, 2011, p. 7).
Dichos principios encuadran a las disposiciones de la Ley General del Ambiente como de orden público y operativas. Esto es producto de lo que llamamos “Paradigma Ambiental”, porque lo que se trata es, en términos de Lorenzetti, la armonización del derecho con la naturaleza, incorporando la cuestión ambiental en todos los aspectos del sistema jurídico.
Como mencionamos previamente, la Ley General del Ambiente es una ley de presupuestos mínimos. Los principios mencionados en el artículo 4 “son presupuestos mínimos para el logro de una gestión sustentable y adecuada al ambiente, la preservación y protección de la diversidad biológica y la implementación del desarrollo sustentable”. Por lo tanto, apartarse de ellos tanto en la aplicación de las normas ambientales como en la creación de ellas, implicaría colisionar contra las disposiciones de la misma Ley General del Ambiente.
En consecuencia, no sólo consideramos innovador sino también acertado, el criterio de la Comuna de Arequito de aplicar los principios de la Ley 25675 que ofician como guía de conducta de sus políticas públicas en pos de la preservación del ambiente y la salud de los ciudadanos.
Principio Precautorio.
El principio precautorio es enunciado en el artículo 4 de la Ley General del Ambiente y establece que: “Cuando haya peligro de daño grave o irreversible la ausencia de información o certeza científica no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces, en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”.
Este principio, a diferencia del principio de prevención, que actúa cuando el riesgo es verificado científicamente, parte de la necesidad de establecer un cambio de percepción en cuanto al riesgo, e implica actuar, aun en ausencia de evidencias científicas concretas, cuando razonablemente se estima que existe la posibilidad de un daño grave e irreversible (Cafferatta, 2004, p. 7).
Sobre el tema bajo análisis, acordamos con Berros (2016, op. cit. p. 123) en que se puede “indagar cómo colisiona una racionalidad preventiva para el gobierno del riesgo con situaciones en las que lo medular es la incerteza o controversia científica y no la posibilidad de prever efectos por medio del conocimiento científico disponible”.
Esta tensión entre el gobierno del riesgo y la incertidumbre científica, ha generado en los últimos años la elaboración de políticas públicas que regulan, limitan y hasta prohíben el uso de agroquímicos. Siendo el principio precautorio el inspirador de las proposiciones, oficiando como una efectiva guía de la política ambiental.
Son los gobiernos locales, quienes haciendo uso de sus atribuciones, dotados de su poder de policía ambiental, en otras palabras, ejerciendo las facultades concurrentes con la Nación, regulan en materia ambiental, amparados en la operatividad del principio precautorio. Parafraseando a Berros: “El principio precautorio se posiciona como un eje importante a los efectos de demarcar los límites de las competencias locales regulatorias sobre riesgos ambientales y concernientes a la salud”(2016, op. cit. p. 135).
Por eso coincidimos con la decisión de la Corte Santafesina en la aplicación del Principio Precautorio en el caso bajo análisis, cuando cita al fallo de la Cámara de lo Contencioso Administrativo N°2 sosteniendo que “no cabe duda del interés público comprometido en la protección de la salud y el ambiente debe prevalecer por sobre los intereses individuales invocados, y aun sobre los intereses productivos, aun (sic)cuando no se tenga certeza de que su uso pueda producir daño a los intereses públicos invocados” (Sala II Camara en lo Contencioso Administrativo de Rosario. 2011. Speedagro c. Comuna de Arequito).
Conclusión
El fallo ratifica la atribución de la Comuna de Arequito para ejercer el poder de policía ambiental, fundándose en la distribución de competencias establecida por el artículo 41 de la Constitución Nacional. La decisión fortalece el federalismo ambiental, puesto que confirma que la facultad de legislar en materia ambiental corresponde a la Nación, en concurrencia con los gobiernos provinciales y locales.
La Comuna de Arequito tiene facultad suficiente para dictar normativas adecuadas a su territorio en pos del derecho a un ambiente sano. Son los gobiernos locales quienes puedenmaximizar los pisos mínimos establecidos por el Gobierno Federal, reflejando las características propias y específicas de cada región.
La decisión del tribunal confirma igualmente la aplicación del principio precautorio, sosteniendo la competencia jurídica para establecerlo, en concordancia con lo establecido por la Ley General del Ambiente. La Corte considera que la prohibición dispuesta por la autoridad comunal es una respuesta obligada ante la probabilidad de un potencial daño.
En virtud del análisis efectuado y las consideraciones desarrolladas concluimos expresando nuestra satisfacción con el fallo. La decisión de la Corte Suprema de la provincia de Santa Fe es una clara muestra de la protección del medio ambiente. Privilegiando el derecho de los pueblos a un ambiente sano y a un desarrollo sustentable, por sobre intereses individuales que no solo ponen en riesgo a los habitantes de la comuna de Arequito, sino también a las generaciones futuras y a la biodiversidad. Celebramos el dictado de la ordenanza protectora del ambiente, y más aún la sentencia que la confirma.
Por último, creemos que la conducta de la Comuna debe ser replicada por considerarla ejemplar.
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Ley 11.273 de la Provincia de Santa Fe. [Sancionada por la Legislatura Provincial el 26 de octubre de 1995]
Ordenanza 965/11 de Comuna de Arequito [Sancionada el 26 de enero de 2011]
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